«Вестник АКСОР» № 3/2015 (35), октябрь 2015. Система внешнего финансового контроля Тверской области

Подробности
03.11.2015

В статье председателя КСП Т.В. Ипатовой рассматриваются основные направления и результаты деятельности Контрольно-счетной палаты Тверской области. Рассказывается о взаимодействии КСП области с контрольно-счетными органами муниципальных образований.

Система внешнего финансового контроля Тверской области включает в себя Контрольно-счетную палату Тверской области и контрольно-счетные органы муниципальных образований, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с действующим законодательством и взаимодействуют между собой.

В этом году исполнилось 17 лет с момента принятия закона Тверской области № 25-ОЗ-2 «О контрольно-счетной палате Законодательного Собрания Тверской области». В соответствии с ним в 1998 году на территории региона был создан орган Законодательного Собрания по осуществлению финансового контроля за использованием бюджетных средств Тверской области, валютных и внебюджетных фондов, образованных органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Важную роль при этом сыграл В.П. Федоров – первый председатель Контрольно-счетной палаты. С 1999 года Контрольно-счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую и информационную деятельность в пределах своей компетенции, что способствует укреплению бюджетной дисциплины в регионе.

С принятием 29 сентября 2011 года ныне действующего Закона № 51-ЗО «О Контрольно-счетной палате Тверской области» начался новый этап развития внешнего государственного финансового контроля в Тверской области.

В первую очередь это обусловлено приведением регионального законодательства в соответствие с Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В частности, КСП Законодательного Собрания Тверской области была преобразована в Контрольно-счетную палату Тверской области (далее – КСП) – государственный орган Тверской области, орган внешнего государственного финансового контроля, обладающий правами юридического лица. Статус КСП также закреплен в Уставе Тверской области.

Следует отметить, что в Законе о КСП четко определены полномочия контрольного органа, его должностных лиц, а также их права и обязанности в ходе контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Председатель КСП, его заместитель и аудиторы замещают государственные должности Тверской области. Они назначаются на государственную должность Законодательным Собранием Тверской области сроком на 5 лет. Решения о назначении на указанные должности оформляются постановлениями Законодательного Собрания. Предложения о кандидатурах на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов КСП вносятся Председателем Законодательного Собрания, депутатами Законодательного Собрания (не менее одной трети от установленного числа депутатов Законодательного Собрания) и Губернатором Тверской области.

Для рассмотрения наиболее важных вопросов деятельности КСП, включая планирование и организацию ее работы, методологию контрольной и экспертно-аналитической деятельности, образуется Коллегия, в состав которой входят председатель КСП, его заместитель и аудиторы.

Структуру аппарата утверждает Коллегия по представлению председателя КСП. Аппарат КСП включает отдел контроля доходов областного бюджета, 3 отдела контроля расходов, отдел контроля за формированием и исполнением местных бюджетов, контрольно-аналитический отдел, экспертно-правовой отдел, финансово-хозяйственный отдел и отдел организационно-информационного обеспечения.

Определено шесть направлений деятельности Контрольно-счетной палаты при осуществлении внешнего государственного финансового контроля:

  1. Направление экспертно-аналитической и контрольной деятельности в сфере формирования и исполнения доходной части областного бюджета, источников финансирования дефицита областного бюджета, состояния государственного долга и расходов на его обслуживание, исполнения основных показателей социально-экономического развития Тверской области, а также использования государственной собственности.
  2. Направление экспертно-аналитической и контрольной деятельности в части расходов на государственное управление. Возглавляет направление заместитель председателя КСП.
  3. Направление экспертно-аналитической и контрольной деятельности в сфере здравоохранения, физической культуры и спорта, средств массовой информации, культуры, бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Тверской области.
  4. Направление экспертно-аналитической и контрольной деятельности в сфере национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности, занятости, социальной политики и образования.
  5. Направление экспертно-аналитической и контрольной деятельности в сфере национальной экономики, охраны окружающей среды и реализации Адресной инвестиционной программы Тверской области.
  6. Направление экспертно-аналитической и контрольной деятельности в части жилищно-коммунального хозяйства, межбюджетных трансфертов общего характера и внешнего аудита местных бюджетов, аудиту в сфере закупок для нужд Тверской области.

КСП осуществляет свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно. При планировании учитываются результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Поручения Законодательного Собрания, утвержденные соответствующими постановлениями, предложения и запросы Губернатора Тверской области включаются в план работы КСП. В соответствии с Законом о КСП обязательному рассмотрению при формировании плана подлежат предложения Председателя Законодательного Собрания, запросы постоянных комитетов Законодательного Собрания и глав муниципальных образований.

Внутренние вопросы деятельности КСП, распределение обязанностей между аудиторами, функции структурных подразделений, порядок их взаимодействия, подготовки и проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий определяются Регламентом, разработанным и утвержденным Коллегией КСП.

КСП входит в Совет контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации (далее – СКСО). Например, в рамках деятельности правовой комиссии СКСО Контрольно-счетная палата участвует в подготовке предложений по совершенствованию бюджетного и административного законодательства, Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», а также других документов.

Большое значение мы придаем изучению опыта ведущих региональных контрольно-счетных органов России. В частности, речь идет о современных методах и приемах работы, практике аудита эффективности. Организовано взаимодействие со Счетной палатой Российской Федерации, с которой заключено соглашение о сотрудничестве, предусматривающее не только обмен опытом и информацией, но и проведение совместных и параллельных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Кроме того, важную роль играет участие в деятельности Европейской организации органов внешнего финансового контроля (EURORAI), в состав которой КСП вошла в 2010 году. В том же году состоялся официальный визит в Тверскую область делегации EURORAI во главе с президентом организации. Был проведен международный круглый стол на тему: «Взаимодействие органов внешнего финансового контроля с государственными органами законодательной и исполнительной власти».

В своей деятельности КСП руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Тверской области, а также стандартами внешнего государственного финансового контроля. Например, Коллегией утверждены разработанные Методическим Советом два Стандарта организации деятельности КСП и четыре Стандарта внешнего государственного финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Это:

  • СОД-01. Планирование экспертно-аналитических мероприятий КСП Тверской области.
  • СОД-02. Подготовка отчета и деятельности КСП Тверской области.
  • СФК-01. Проведение контрольного мероприятия (с приложением форм документов).
  • СФК-02. Внешняя проверка годового отчета об исполнении областного бюджета Тверской области и экспертиза проекта закона об исполнении областного бюджета Тверской области.
  • СФК-03. Осуществление предварительного контроля за формированием областного бюджета Тверской области на очередной финансовый год и плановый период.
  • СФК-04. Проведение экспертно-аналитического мероприятия (с приложением форм документов).

С 2015 года наряду с «Классификатором нарушений, недостатков и их последствий, выявляемых Контрольно-счетной палатой Тверской области» применяется «Классификатор нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля)», одобренный Коллегией Счетной палаты Российской Федерации. Кроме того, использование на практике рекомендованной СКСО новой методики под названием «Критерии и методика оценки эффективности бюджетных расходов с учетом особенностей, определенных видом расходов» помогает решению задачи по снижению неэффективных расходов. Такая задача поставлена Президентом Российской Федерации в послании Федеральному Собранию и на расширенном заседании Коллегии Счетной палаты России, состоявшемся в январе этого года.

КСП ежегодно готовит Отчет о своей деятельности, который направляется на рассмотрение в Законодательное Собрание. После утверждения он публикуется на сайте КСП в сети Интернет и в областной газете «Тверские ведомости». Следует также отметить, что в целях реализации принципа гласности все пленарные заседания областного парламента, включая те, на которых заслушивается Отчет КСП, транслируются в режиме онлайн на сайте Законодательного Собрания.

За 2014 год Контрольно-счетной палатой Тверской области в общей сложности проведено 58 контрольных мероприятий на 146 объектах. В результате проведения контрольных мероприятий в рамках внешней проверки отчета об исполнении областного бюджета финансовая оценка выявленных нарушений составила 2554,5 млн рублей, в том числе: неэффективное использование средств 0,09 млн рублей, нарушение норм Бюджетного кодекса РФ – 846,6 млн рублей, нарушение инструкции о порядке составления и представления бухгалтерской отчетности – 911,9 млн рублей.

Денежная оценка выявленных нарушений при проведении тематических контрольных мероприятий 2014 года составила 244,3 млн рублей, из них нецелевое использование средств – 0,7 млн рублей, неэффективное использование средств – 2,2 млн рублей, нарушения законодательства о закупках – 3,2 млн рублей.

В минувшем году также проведена внешняя проверка бюджетов 87 муниципальных образований Тверской области в соответствии со статьей 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Финансовая оценка выявленных нарушений при проведении контрольных мероприятий в отношении бюджетов муниципальных образований составила 49,5 млн рублей.

В адрес главных распорядителей средств бюджета и иных участников бюджетного процесса в минувшем году внесено 29 представлений, в которых содержалось 162 предложения о принятии мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. По итогам года 149 из них были выполнены.

Представления, реализованные не в полном объеме, остаются на контроле КСП до принятия мер исчерпывающего характера. В контроле за реализацией представлений по результатам проведенных проверок мы видим одну из своих главных задач. Существенным фактором, влияющим на динамику их исполнения, является укрепление взаимодействия КСП с органами государственной власти Тверской области, правоохранительными, контрольными и надзорными структурами в рамках заключенных соглашений о сотрудничестве. В результате оперативно принимаются меры по устранению недостатков, на порядок повышается уровень ответственности должностных лиц. Скоординированная деятельность ведомств и повышение качества взаимодействия с правоохранительными органами позволяют доводить результаты работы КСП до логического завершения, возвращать в бюджет незаконно использованные средства, а главное – помогает предупреждать повторные нарушения действующего законодательства.

Так, в минувшем году по итогам проверки использования средств областного бюджета на строительство газопровода-отвода и АГРС «Калинин-3» был выявлен факт их нецелевого расходования. Часть выделенных на эти цели средств была направлена на аренду лесного участка для заготовки древесины. Во исполнение представления КСП ГУП «Тверьоблстройзаказчик», исполнявший функции заказчика-застройщика, вернул в областной бюджет средства, использованные не по назначению, и уплатил штраф в соответствии с условиями контракта.

Всего по итогам работы КСП в 2014 году устранено финансовых нарушений на общую сумму 1848,3 млн рублей, в том числе при составлении бухгалтерской отчетности на сумму 919,0 млн рублей. По итогам контрольно-ревизионной деятельности КСП 15 должностных лиц получили административные и дисциплинарные взыскания. По результатам проверок 12 материалов направлено в адрес правоохранительных и контролирующих органов для принятия решения о необходимости применения соответствующих мер реагирования.

Отчеты по результатам всех контрольных мероприятий рассматриваются на заседаниях Коллегии КСП. На них приглашаются заместители Председателя Правительства Тверской области, курирующие проверенную отрасль, руководители исполнительных органов власти, проверяемых организаций и учреждений, а также представитель следственного управления Следственного комитета России по Тверской области.

Результаты проверок и обследований доводятся до сведения Губернатора Тверской области и Законодательного Собрания, рассматриваются на заседаниях постоянных профильных комитетов регионального парламента. Так, в первом полугодии текущего года постоянными комитетами рассмотрены отчеты по итогам четырех тематических контрольных мероприятий. По каждому из них приняты соответствующие решения профильных комитетов. Следует отметить, что при рассмотрении отчетов КСП особое внимание всегда уделяется мерам, принятым по итогам проведенных контрольных мероприятий. Информацию по указанным вопросам на заседании комитета представляет не только КСП, но и представители объектов проверок.

КСП регулярно направляет в Правительство Тверской области предложения по внесению необходимых изменений и дополнений в нормативные правовые акты для повышения эффективности использования средств бюджета и государственного имущества Тверской области с целью устранения условий и причин, способствующих нарушениям в процессе формирования и расходования бюджетных средств.

В рамках экспертно-аналитической работы КСП в 2014 году подготовила и направила в Законодательное Собрание 88 заключений по проектам законов Тверской области, постановлений Законодательного Собрания, в которых содержалось 382 предложения. Доля учтенных предложений составила 83%, что на 5,5% больше, чем годом ранее.

В настоящее время, учитывая переход региона на программный бюджет (доля программных расходов областного бюджета составляет более 98%), КСП уделяет особое внимание предварительной экспертизе программ в целях профилактики недостатков при их реализации. В частности, по итогам комплексного анализа госпрограмм в рамках экспертизы проекта областного бюджета на 2015 год и плановый период 2016–2017 годов было обращено внимание на следующие недостатки, требующие устранения:

  • в ряде случаев не в полной мере обеспечивалось соответствие показателей государственных программ (проектов) материалам (расчетам), представленным с проектом бюджета Тверской области;  
  • проекты государственных заданий и государственных программ не в полной мере соответствовали друг другу в части обеспечения формирования параметров госзаданий по целям и ожидаемым результатам госпрограмм;
  • в 11 государственных программах отсутствовали изменения суммовых показателей расходов на реализацию программ на период 2015–2017 годов, что не соответствует положениям «Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Тверской области». В частности, это касается взаимосвязи бюджетных ассигнований с конечными результатами реализации государственной программы.

В рамках деятельности по реализации положений Национального плана противодействия коррупции КСП проводит экспертизу проектов нормативных правовых актов Тверской области по финансово-экономическим вопросам, с последующим направлением аналитических заключений в Законодательное Собрание и Правительство Тверской области. Предложения КСП учитываются в решениях Межведомственной комиссии Тверской области по противодействию коррупции, Консультативного Совета по противодействию коррупции при Законодательном Собрании, в постановлениях Правительства Тверской области.  Кроме того, на сайте КСП http://kspto.ru созданы разделы «Противодействие коррупции» и «Интернет-приемная». Обзоры обращений граждан и информация о принятых мерах ежеквартально публикуются на сайте КСП в разделе «Информационная деятельность».

Одной из своих основных задач КСП определила формирование единой системы внешнего финансового контроля на территории Тверской области.

По инициативе КСП и при поддержке Губернатора и Законодательного Собрания Тверской области в 2010 году была образована Ассоциация органов внешнего финансового контроля Тверской области (далее – Ассоциация). Ее основное предназначение – координация деятельности муниципальных контрольно-счетных органов и повышение эффективности внешнего финансового контроля в регионе. Учредителями Ассоциации выступили КСП и контрольно-счетные органы 13 муниципальных образований Тверской области. 6 апреля 2010 года Ассоциация была зарегистрирована в качестве юридического лица.

Ассоциация стала важным звеном единой системы внешнего финансового контроля в регионе. Говоря об этом следует отметить принятие Законодательным Собранием закона № 50-ЗО от 29.09.2011 «Об организации деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований Тверской области». В нем содержалось решение вопросов по созданию контрольно-счетных органов во всех муниципальных районах и городских округах. Это позволяло завершить формирование единой системы внешнего финансового контроля в регионе и охватить внешним контролем весь объем финансовых ресурсов. На тот момент контрольно-счетные органы были созданы только в 20 из 43 районов и городских округов Тверской области и только 3 из них обладали статусом юридического лица. Принятие названного закона и деятельность Ассоциации способствовали активизации работы по созданию контрольно-счетных органов в структуре местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

На протяжении последних пяти лет осуществлялось постепенное выстраивание региональной системы внешнего государственного и муниципального финансового контроля. Трудности становления в целом преодолены. Стало больше взаимной поддержки, заинтересованности в согласованной деятельности.

Так, если сначала значительное внимание уделялось совместным конференциям и общим собраниям, организационной и информационной помощи, решению правовых и методологических проблем, то затем на первый план вышли совместные контрольные и экспертно-аналитические мероприятия. Например, в рамках совместной деятельности 14 контрольно-счетных органов муниципальных образований Тверской области – членов Ассоциации приняли участие в проведенном КСП масштабном экспертно-аналитическом мероприятии по вопросу предоставления налоговых льгот. По результатам мероприятия были выработаны предложения по улучшению сложившейся ситуации, подготовлен отчет, который был направлен Губернатору Тверской области, в Законодательное Собрание и Министерство финансов Тверской области. Все это стало основой для последующей оптимизации налоговых льгот, действующих на территории Верхневолжья.

Региональная система внешнего государственного и муниципального финансового контроля содействует укреплению бюджетной дисциплины и повышению эффективности использования бюджетных средств. Немалая заслуга в этом и Ассоциации, которая координировала работу контрольно-счетных органов, оказывала им помощь в повышении результативности осуществляемой деятельности. В частности, в 2013–2014 годах был проведен значительный объем технических работ в области информационных технологий. Для сотрудников контрольно-счетных органов был обеспечен доступ к Аналитической информационной системе ключевых показателей исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, Единому реестру юридических лиц, Единому реестру индивидуальных предпринимателей, Базе данных статистической информации по Тверской области.

Учитывая изменения в федеральном законодательстве и преимущества объединения контрольно-счетных органов не в форме юридического лица, в декабре 2014 года на Общем Собрании Ассоциации было подписано совместное заявление о создании Совета контрольно-счетных органов при Контрольно-счетной палате Тверской области (далее – Совет). Также было утверждено положение о Совете.

Совет является совещательным органом. Его деятельность направлена на повышение эффективности внешнего государственного и муниципального финансового контроля в рамках организации взаимодействия между КСП и контрольно-счетными органами муниципальных образований Тверской области. Возглавляет Совет председатель КСП.

Сегодня под эгидой областной Контрольно-счетной палаты Совет объединяет 32 контрольно-счетных органа.

В рамках работы Совета проводятся различные мероприятия. В их числе ежеквартальный мониторинг и комплексный анализ деятельности муниципальных контрольно-счетных органов. Одна из приоритетных задач – внедрение принципов программного финансирования не только на региональном, но и на местном уровне. В этом плане особое значение приобретает развитие и совершенствование органов внешнего финансового контроля в муниципальных образованиях. Практика показывает, что бюджетный процесс наиболее эффективен в тех муниципалитетах, где созданы контрольно-счетные органы. Вопрос об их создании в остальных муниципальных образованиях обсуждался на рабочих встречах с Губернатором Тверской области, который дал в связи с этим соответствующие поручения.

Территория Тверской области включает 7 городских округов и 36 муниципальных районов, в состав которых входит 342 поселения. Контрольно-счетные органы созданы и действуют в 42 муниципальных образованиях. Общая численность сотрудников муниципальных КСО в настоящее время составляет 70 человек.

В 2014 году контрольно-счетными органами муниципальных образований Тверской области проведено 1126 экспертно-аналитических мероприятий и 431 контрольное мероприятие. В рамках двух контрольных мероприятий проведен аудит в сфере закупок. В целом выявлено финансовых нарушений на общую сумму 3232110,96 рублей. Органам местного самоуправления и другим объектам проверок направлено 183 представления, 146 из которых по итогам года были выполнены. Кроме того, в адрес объектов проверок внесено 12 предписаний, выполнено 11. В местные бюджеты по итогам года в результате исполнения предписаний и представлений возвращено 2427,68 рублей. Наибольшей результативности добились контрольно-счетные палаты города Твери, Нелидовского, Калининского, Калязинского, Кашинского, Западнодвинского, Осташковского районов и сельского поселения «Завидово».

В то же время стоит обозначить ряд проблем. Одной из ключевых является статус муниципальных контрольно-счетных органов. Пока только 20 из 42 контрольно-счетных органов имеют статус юридического лица. Кроме того, не решены в полной мере вопросы определения численности КСО, укомплектования их профессионально подготовленными специалистами. Именно поэтому не в полном объеме проводятся внешние проверки отчетов об исполнении бюджетов муниципальных районов и городских округов, не говоря уже о бюджетах сельских и городских поселений. Следует также отметить, что по состоянию на 1 января 2015 года из 342 городских и сельских поселений Тверской области соглашения с контрольно-счетными органами соответствующих муниципальных районов о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля были заключены только 181 поселением (52,9% от общего количества). Основные причины сложившейся ситуации: наличие вакансий (так, в 7 муниципальных образованиях не были назначены руководители контрольно-счетных органов); недостаточная штатная численность сотрудников контрольно-счетных органов муниципальных образований (например, в штате 15 муниципальных КСО числится только должность руководителя).

В связи с этим необходимы соответствующие управленческие решения. Кроме того, необходимо осуществлять подготовку резерва квалифицированных специалистов, повышение их профессионального уровня. Информирование о курсах повышения квалификации, организуемых Советом контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации, осуществляется на постоянной основе в рамках работы Совета. Достаточно сказать, что 44 сотрудника органов внешнего финансового контроля Тверской области прошли обучение по программам повышения квалификации за последние три года.

В ближайшей и среднесрочной перспективе продолжится работа по дальнейшему совершенствованию системы внешнего государственного и муниципального финансового контроля в Тверской области. При этом основное внимание планируется уделить:

- разработке и внедрению стандартов внешнего муниципального финансового контроля, определяющих обязательные принципы, характеристики, правила и процедуры планирования, организации и осуществления контрольно-счетными органами муниципальных образований полномочий в сфере внешнего финансового контроля;

- контролю за реализацией на территории Тверской области положений Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

- проверке полноты поступлений в областной бюджет и бюджеты муниципальных образований Тверской области;

- проведению проверок экономности и эффективности бюджетных расходов на инвестиционные проекты, проекты социальной направленности и ЖКХ;

- ориентации экспертно-аналитической деятельности на эффективность реализации государственных (муниципальных) программ;

- повышению качества контрольной и экспертно-аналитической деятельности, в том числе посредством автоматизации процессов подготовки контрольных мероприятий, повышению эффективности внешнего государственного и муниципального финансового контроля в Тверской области в рамках взаимодействия между Счетной палатой РФ, региональной КСП и КСО муниципальных образований области;

- совершенствованию бюджетного процесса, межбюджетных отношений и обеспечению большей прозрачности при формировании и исполнении бюджетных расходов;

- участию в реализации антикоррупционной политики, проводимой государственными органами власти Российской Федерации и Тверской области.

Реализация намеченных мероприятий будет способствовать организации надежного контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, государственного и муниципального имущества, что является одним из неотъемлемых условий динамичного социально-эконмического развития Тверской области.

IT news