КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНАЯ ПАЛАТА
ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ

Выступление Т.В. Ипатовой на тему «Актуальные вопросы государственного финансового контроля в сфере долговой политики на примере Тверской области» на научно-практической конференции в г. Уфа, 28.09.2016

Уважаемый Рамиль Кабирович! Уважаемая Татьяна Николаевна!

Уважаемые коллеги, участники конференции!

Состояние государственного долга Тверской области постоянно находится в поле зрения Контрольно-счетной палаты региона. Тверская область является тем субъектом, где в скором времени предстоит проведение Счетной палатой России совместного с КСП области контрольного мероприятия по вопросу формирования и управления госдолгом. В своем выступлении я постараюсь обозначить те болевые точки, с которыми мы сталкиваемся при осуществлении контроля по данному направлению.

По итогам 2015 года из семнадцати регионов Центрального федерального округа (без учета города Москвы) Тверская область занимает 10-е место по уровню госдолга. Девять регионов ЦФО имеют более низкий уровень государственного долга, при этом у четырех из них данный показатель за прошедший год увеличился, в то время как в Тверской области он снизился на 5,7 процентных пункта. С 2011 года мы очень активно поднимаем тему госдолга в наших заключениях, и это, в свою очередь, сыграло роль в том, что за последнее время произошло уменьшение по данному показателю.

Отмечу, что рост госдолга в Тверской области наблюдался в течение длительного периода, начиная с 2007 года, и самое большое увеличение произошло в 2009 году. Если брать структуру государственного долга, основную его часть составляют кредиты, полученные от кредитных организаций, но сейчас наметилась тенденция снижения суммы коммерческих кредитов за счет привлечения бюджетных кредитов из федерального бюджета.

Что делает в этой части Контрольно-счетная палата? Мы проводим государственный финансовый контроль в сфере долговой политики, во-первых, при осуществлении контроля исполнения областного бюджета, при проведении внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета Тверской области. Контрольно-счетная палата ежегодно проводит выездные проверки в Министерстве финансов Тверской области по вопросу достоверности отчетных данных, отраженных в годовой отчетности, в том числе по источникам финансирования дефицита областного бюджета. В ходе экспертно-аналитических мероприятий мы анализируем состояние госдолга, его структуру и динамику, проводим анализ принимаемых мер по оптимизации госдолга, в том числе анализируем расходы на его обслуживание. Эти же вопросы мы рассматриваем при внесении изменений в закон об областном бюджете Тверской области и, конечно, при экспертизе проекта бюджета на предстоящий год и плановый период.

Что касается правового поля в области долговой политики, оно сформировано. Имеющаяся нормативно-правовая база, в принципе, достаточная. Между Министерством финансов Российской Федерации и Тверской областью подписано соглашение, в соответствии с которым Минфин активно отслеживает состояние нормативной правовой документации Тверской области по этому направлению. У нас приняты и Закон «Об управлении государственным долгом Тверской области», и «План мероприятий по совершенствованию политики управления государственным долгом Тверской области, сокращению государственного долга Тверской области», и документ, определяющий долговую политику, – «Основные направления налоговой и бюджетной политики Тверской области на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов». Долговая политика Тверской области также утверждена соответствующим распоряжением Правительства Тверской области. Мы, со своей стороны, хотели бы, чтобы все эти документы были не формальными, а содержательными.

Добавлю, что Контрольно-счетная палата анализирует исполнение государственной программы Тверской области «Управление общественными финансами и совершенствование региональной налоговой политики» на 2013-2018 годы, в рамках которой поставлена задача обеспечения эффективного управления государственным долгом Тверской области. Программой в целях решения этой задачи определен ряд мероприятий и установлены показатели, характеризующие их выполнение. Конечно, не все показатели, на наш взгляд, влияют на обеспечение эффективного управления госдолгом области. Кроме того, в Программе отсутствуют показатели, отражающие результат принятия мер по стабилизации и оптимизации государственного долга. Например, показатель, характеризующий структуру госдолга, и показатель, отражающий отношение его объема по состоянию на 1 января года, следующего за отчетным, к общему годовому объему доходов бюджета Тверской области в отчетном финансовом году (без учета безвозмездных поступлений), в связи с принятыми обязательствами в целях выполнения соглашений с Министерством финансов РФ о предоставлении региону бюджетного кредита из федерального бюджета.

Отсутствие вышеуказанных показателей в Программе приводит к неполному отражению результата решения задачи по обеспечению эффективного управления государственным долгом Тверской области и, как следствие, показателя оценки эффективности реализации Программы. Хотелось бы, чтобы программные показатели, прежде всего, отражали результат принятия мер по стабилизации госдолга, достижение целей, которые ставились при утверждении документа о долговой политике Тверской области, и мы об этом пишем в своих заключениях.

При подготовке заключений КСП руководствуется принципом критериальной оценки эффективности долговых операций с позиции достижения целей и выполнения задач основных направлений долговой политики. И, наверное, было бы правильным, если бы у нас появились единые механизмы оценки эффективности управления госдолгом и единые критерии оценки, применимые для всех субъектов Российской Федерации. Тем более что, возвращаясь к Федеральному закону № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», к полномочиям контрольно-счетных органов согласно статье 9 отнесены только оценка эффективности бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. В то время как в Законе «О Счетной палате Российской Федерации» к функциям Счетной палаты отнесен внешний государственный аудит (контроль) состояния государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета. Конечно, никто не препятствует выполнению нами подобных функций, но с точки зрения наших полномочий в указанной сфере всё-таки необходимо совершенствовать Федеральный закон.

Далее, из проблемных моментов, которые у нас возникают при проведении мероприятий по контролю долговой политики, я бы хотела остановиться на вопросах контроля при проверке заключения госконтрактов на привлечение кредитных ресурсов от кредитных организаций. Мы анализируем в том числе и саму процедуру заключения государственных контрактов. В Тверской области практикуется следующее: если берется кредит в коммерческом банке, то законом субъекта утверждается заключение кредитного договора. Эта норма закреплена в Уставе Тверской области, к полномочиям Законодательного Собрания отнесено принятие решений по представлению Губернатора о принятии областью долговых залоговых обязательств. Это нашло отражение и в Законе «О бюджетном процессе в Тверской области».

Из общения с коллегами выяснилось, что не везде есть такая практика утверждения представительным органом заключения кредитных договоров. Хотя эта норма коррелирует со статьей 5 Федерального закона № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которая гласит, что законом субъекта Российской Федерации утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации. И, разумеется, кредитный договор является договором субъекта Российской Федерации. У нас в регионе эта норма относительно кредитных договоров с коммерческими банками соблюдается. Но мы полагаем, что под эту категорию подпадают не только кредитные договоры с коммерческими банками, но и договоры между субъектом Российской Федерации и Территориальным органом Федерального казначейства на получение бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации. Это ведь тоже договор субъекта. А значит, такие договоры должны утверждаться законом субъекта Российской Федерации.

Актуальным вопросом контроля являются процентные ставки, по которым Тверская область привлекает кредитные средства кредитных организаций, поскольку при проведении соответствующих аукционов, по сути дела, отсутствует конкуренция, что приводит к заключению контрактов по начальной (максимальной) цене, на что мы обращаем внимание Министерства финансов области. Кредиты предоставляются в основном Сбербанком и небольшая часть – ВТБ. Если бы они хотя бы между собой конкурировали, то это, наверное, приводило бы к снижению ставки, но этого не происходит. Стоит отметить, что все контракты в 2014–2015 годах были заключены Тверской областью со Сбербанком, при этом в 2014 году они заключены с единственным поставщиком, в 2015 году из семи контрактов пять заключены с единственным поставщиком. Поэтому для нас очень актуален вопрос формирования начальной цены контрактов при получении заимствований.

Анализ, проведенный КСП области в 2015 году, показал, что в расчете обоснования цены контрактов использована процентная ставка по контракту, который был расторгнут, что не согласуется с требованием подпункта 1 пункта 18 статьи Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в соответствии с которым информация о ценах, содержащаяся в контрактах, используемых для целей определения начальной (максимальной) цены контракта, должна содержаться в исполненных контрактах.

КСП не обходит вниманием и такие вопросы, как необходимость привлечения кредитов от кредитных организаций. В 2013 году мы столкнулись с ситуацией, когда фактический объем заимствований областного бюджета превысил сумму, направляемую на финансирование дефицита областного бюджета. По итогам 2013 года в рамках внешней проверки Контрольно-счетная палата обратила на это внимание Министерства финансов Тверской области. Они с нами не согласились, причем не согласились с точки зрения формулировки статьи 106 Бюджетного кодекса, поскольку считают, что эта норма должна соблюдаться в первую очередь при планировании бюджета, а не по факту его исполнения. Кстати, Счетная палата Российской Федерации тоже обращает внимание на то, что данное требование распространяется не только на планирование, но и по факту оно должно соблюдаться. И надо отдать должное Министерству финансов Тверской области, когда они после всех наших прений, буквально на следующий год, внесли в госпрограмму соответствующие показатели и стали жестко это отслеживать. Ни в 2014, ни в 2015 годах подобной ситуации не было. Причем стоит отметить, что такая ситуация наблюдалась не только в Тверской области. Данная проблематика была и в ряде других регионов, судя по отчетам о совместных контрольных мероприятиях Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов страны по вопросу госдолга, которые опубликованы в Бюллетенях СП РФ, размещенных на сайте Счетной палаты.

Что касается расходов на обслуживание госдолга, они довольно-таки высокие. Долговая нагрузка на субъект тяжёлая.

И в этой части Контрольно-счетная палата в своих заключениях неоднократно отмечала необоснованное увеличение расходов на облуживание госдолга при планировании бюджета. Мы всегда обращаем внимание Министерства финансов области на то, что они при подготовке бюджета на предстоящий период закладывают в проект большую подушку безопасности в виде расходов на обслуживание госдолга, которые потом в течение года, как правило, уменьшаются. Татьяна Николаевна (аудитор Счетной палаты РФ) также в своем выступлении обратила внимание на необходимость правильного, чёткого планирования расходов на обслуживание госдолга, в особенности в условиях большой долговой нагрузки на бюджет.

В заключение отмечу, что Контрольно-счетная палата Тверской области в пределах тех полномочий, которые предоставлены действующим федеральным и региональным законодательством, при взаимодействии с региональным Министерством финансов старается делать всё от себя зависящее, чтобы Тверская область совершенствовала свою долговую политику и в дальнейшем выглядела лучше по сравнению с предыдущим периодом. 2015 год тверской регион закончил с профицитом в сумме 209 млн рублей, что, правда, произошло не за счет существенного роста доходов, а скорее, за счет сдерживания расходов и поддержки со стороны федерального центра.

Спасибо за внимание, уважаемые коллеги. Буду рада дальнейшему обсуждению тех проблем, с которыми мы сталкиваемся при осуществлении контроля в сфере долговой политики.