Выступление Т.В. Ипатовой на семинаре отделения СКСО в ЦФО «Отдельные проблемы применения законодательства об административных правонарушениях в практике КСП Тверской области и органов внешнего муниципального финансового контроля», 27.08.2015, Красногорск

Уважаемые коллеги!

В своем выступлении мне хотелось бы осветить некоторые проблемы правового регулирования процедуры привлечения к административной ответственности, которые, по нашему мнению, не в полной мере позволяют органам внешнего финансового контроля реализовывать собственные полномочия, предусмотренные статьей 28.3 КоАП РФ (в части составления протоколов об административных правонарушениях).

Проблема отнесения деяний к бюджетным правонарушениям

В ходе подготовки материалов о совершении административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.15.6, 15.15.10, 15.11 КоАП РФ, Палата выявила правовую неопределенность при установлении срока давности привлечения к административной ответственности по указанным составам.

Общий срок давности привлечения к административной ответственности составляет 2 месяца, а за нарушение бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, – 2 года со дня совершения административного правонарушения (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ). В свою очередь, истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении (п. «б» ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).

Согласно преамбуле Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ), данным нормативным правовым актом устанавливаются основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ, при том что установление оснований для привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ, виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, определение порядка и оснований применения бюджетных мер принуждения отнесены к бюджетным полномочиям РФ (ст. 7 БК РФ).

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ закреплена ст. 306.1 БК РФ и применяется следующим образом.

В отношении участников бюджетного процесса применяются бюджетные меры принуждения, предусмотренные главой 30 БК РФ, что не освобождает должностных лиц участника бюджетного процесса, при наличии соответствующих оснований, от ответственности, предусмотренной законодательством РФ (ч. 1, 3 ст. 306.1 БК РФ), применяемой совместно с бюджетными мерами принуждения (ч. 7 ст. 306.2 БК РФ).

В отношении нарушивших бюджетное законодательство РФ лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, предусмотрена ответственность в соответствии с законодательством РФ (ч. 2 ст. 306.1 БК РФ).

С нормами главы 30 БК РФ соотносятся соответствующие составы правонарушений КоАП РФ, устанавливающие административную ответственность в бюджетной сфере.

Глава 30 БК РФ:

ст.306.4 Нецелевое использование бюджетных средств – ст. 15.14 Нецелевое использование бюджетных средств;

ст.306.5 Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита – ст. 15.15 Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита;

ст.306.6 Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом – ст.15.15.1 Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;

ст.306.7 Нарушение условий предоставления бюджетного кредита – ст. 15.15.2 Нарушение условий предоставления бюджетного кредита;

ст.306.8 Нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов – ст. 15.15.3 Нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.

Таким образом, бюджетные нарушения отражены в КоАП РФ в качестве объективной стороны соответствующих административных правонарушений, что позволяет, учитывая исключительность компетенции БК РФ при определении оснований и видов ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ, сделать предположение о наличии в КоАП РФ закрытого перечня правонарушений в сфере бюджетного законодательства, распространяющегося лишь на коррелирующие с ними составы бюджетных нарушений, установленные БК РФ.

Исходя из вышеизложенного, применение 2-годичного срока давности привлечения к административной ответственности возможно лишь в отношении статей 15.14, 15.15, 15.15.1 – 15.15.3 КоАП РФ, в то время как в отношении иных составов, также касающихся нарушений норм бюджетного законодательства, но не упомянутых в главе 30 БК РФ, дела об административном правонарушении должны рассматриваться в пределах 2 месяцев со дня совершения правонарушения.

Однако часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ допускает общее толкование, согласно которому 2-летний срок давности привлечения к административной ответственности относится ко всем правонарушениям норм бюджетного законодательства. В этом случае, согласно статье 1 БК РФ, нарушения законодательства субъектов РФ, регулирующего бюджетные правоотношения, будут являться правонарушениями в сфере бюджетного законодательства РФ, с условием распространения на них 2-годичного срока давности привлечения к административной ответственности.

Подобная трактовка возможна, например, в отношении нарушения срока предоставления в Палату бюджетной отчетности, определенной статьей 50.1 закона Тверской области от 18.01.2006 №13-ЗО «О бюджетном процессе в Тверской области», нарушение которого влечет ответственность, установленную статьей 15.15.6 КоАП РФ, при том что оно не входит в перечень бюджетных нарушений, определяемых главой 30 БК РФ.

Указанный правовой казус также можно отнести и к статье 5.21 КоАП РФ, состав которой одновременно можно рассматривать в контексте правонарушения против порядка проведения выборов (срок давности – 1 год) и в контексте нарушения бюджетного законодательства (срок давности – 2 года).

Анализ доступной правоприменительной практики и обращение в прокуратуру Тверской области (письмо прокуратуры от 17.06.2015 № 7-33-2015) за соответствующими разъяснениями не дали однозначного ответа, позволяющего разрешить сложившийся казус.

Проблема рассмотрения дел об административных правонарушениях, возбужденных на основании протоколов, составленных должностными лицами муниципального внешнего финансового контроля

В ходе проведения экспертно-аналитических мероприятий по экспертизе проектов нормативных правовых актов Тверской области об административных правонарушениях Контрольно-счетная палата Тверской области пришла к выводу о том, что наделение должностных лиц органов внешнего муниципального финансового контроля полномочием по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14, 15.15, 15.15.1 КоАП РФ, законом субъекта РФ в настоящее время нецелесообразно по причине отсутствия органа, уполномоченного на рассмотрение этой категории дел.

В части 1 статьи 23.7.1 предусмотрено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14, 15.15, 15.15.1 КоАП РФ, в пределах своих бюджетных полномочий. Статья 8 Бюджетного кодекса РФ не относит регулирование правоотношений, касающихся местных бюджетов, к бюджетным полномочиям субъекта РФ и, соответственно, административные правонарушения, совершенные в отношении местных бюджетов, не могут являться предметом для рассмотрения уполномоченными органами исполнительной власти субъекта РФ. Иные уполномоченные органы и должностные лица, рассматривающие дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14, 15.15, 15.15.1 КоАП РФ, совершенных в отношении местных бюджетов, не предусмотрены в главе 23 КоАП РФ. Согласно части 2 статьи 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 КоАП РФ, только в случае, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. Учитывая неопределенность данных лиц в КоАП РФ, рассмотрение этой категории дел судьей также невозможно.

Следует отметить, что законодателем аналогичная ситуация в отношении рассмотрения административных правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.4.1, частью 1 статьи 19.5, статьей 19.7 КоАП РФ, была разрешена путем наделения судей полномочием по их рассмотрению в части 1 статьи 23.1 КоАП РФ.

Учитывая вышеизложенное, Контрольно-счетная палата Тверской области предлагает рассмотреть возможные способы устранения указанного недостатка правового регулирования и оказать содействие в решении вопроса формирования целостного и эффективного механизма привлечения к административной ответственности лиц, совершивших правонарушения в отношении средств местных бюджетов.

Проблема использования в законодательстве об административных правонарушениях термина «государственный (муниципальный) контроль (надзор)» применительно к деятельности органов внешнего государственного финансового контроля

В ходе реализации Палатой собственных полномочий была обнаружена неопределенность в вопросе отнесения органов государственного внешнего финансового контроля к органам государственного контроля (надзора), о которых идет речь в статье 28.1 КоАП РФ. Так, в примечании к этой статье сказано, что в случае, если достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, обнаружены должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в ходе проведения проверки при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, дело об административном правонарушении может быть возбуждено после оформления акта о проведении проверки (по общему правилу дело возбуждается незамедлительно).

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон №294-ФЗ) дается определение понятия «государственный контроль (надзор)», в соответствии с которым под ним понимается определенная деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Таким образом, положения Закона №294-ФЗ не распространяются на органы внешнего государственного финансового контроля не только в силу положений п.п. 3 п. 3.1 статьи 1 Закона №294-ФЗ, но и в силу п.1 статьи 2 Закона №294-ФЗ. При этом следует отметить, что определение муниципального контроля в п.4 статьи 2 и формулировка п.3.1 статьи 1 Закона №294-ФЗ позволяют распространить действие этого закона на деятельность органов муниципального внешнего финансового контроля.

Кодексом Российской Федерации «Об административных правонарушениях», а равно иными федеральными нормативными правовыми актами не приводится иного определения понятия «государственный контроль (надзор)» по сравнению с положениями Закона № 294-ФЗ.

В отдельных случаях КоАП РФ использует термин «государственный контроль (надзор)» в том же значении, что и в п. 1 статьи 2 Закона № 294-ФЗ, т.е. в отношении органов исполнительной власти субъекта РФ (например, в статье 19.6.1 КоАП РФ). В других случаях КоАП РФ распространяет указанное понятие и на органы государственного финансового контроля, к которым в соответствии со статьей 265 БК РФ отнесены контрольно-счетные органы (например, статья 19.5 КоАП РФ).

Между тем однозначное решение вопроса об отнесении КоАП РФ органов внешнего государственного финансового контроля к органам государственного контроля (надзора) имело бы большое практическое значение для уточнения процедуры привлечения к административной ответственности. Однако использование в КоАП РФ термина «государственный контроль (надзор)» в настоящее время носит неоднозначный характер и решение вопроса о толковании примечания статьи 28.1 КоАП РФ необходимо рассматривать с позиций сложившейся судебной практики конкретно по данной норме либо мнения органа, уполномоченного на осуществление официального толкования норм федерального законодательства, а эти позиции тоже не сформулированы.

Спасибо за внимание.

IT news